Нужна ли лицензия на «мусор»? . Официальный сайт Администрации Томской области

Природопользователю

Нужна ли лицензия на «мусор»?

По России в конце 2007 года прошла волна оповещений организаций территориальными органами Ростехнадзора о том, что лицензию на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов) необходимо получать всем, ссылаясь на Постановление Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 № 461. Эта позиция Ростехнадзора была опубликована на его официальном сайте, но такое толкование действующего законодательства вызывает сомнение.

Согласно пп. 74 п. 1 ст. 17 Федерального закона России от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, то есть по обращению с отходами, за исключением их образования.

Напоминаем, что согласно не действующей сейчас редакции Федерального закона № 128-ФЗ лицензировалось обращение с отходами, а значит, под лицензирование подходили все предприятия, у которых образовывались отходы. Новая формулировка должна была сузить круг предприятий, которые обязаны иметь лицензии. Однако Ростехнадзор требует наличия лицензий у всех предприятий без исключения. Если лицензии нет, то он не утверждает природопользователям лимиты на размещение отходов, которые необходимы всем предприятиям, осуществляющим обращение с отходами (в том числе только их образование) в силу ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». А это, в свою очередь, влечет пятикратное увеличение платы за размещение отходов.

Пунктом 7 Правил разработки и нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 № 461 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2007 № 545) предусмотрено, что для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы уполномоченного органа в числе документов копию лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов).

Полагаю, эта фраза не значит представление такой лицензии для каждого природопользователя. Необходимо руководствоваться правовым актом более высокой юридической силы – Федеральным законом Российской Федерации от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». В частности, статья 12 упомянутого закона предусматривает требования к объектам размещения отходов.

Большинство организаций не имеют спецтехники для вывоза отходов, не занимаются их обезвреживанием и не используют в собственном производстве, а заключают договоры со специализированными организациями, которые осуществляют сбор, транспортировку и размещение отходов.

Многочисленные споры экологов предприятий и Ростехнадзора ведутся по поводу: является ли временное накопление отходов в мусорном контейнере их размещением? Требуется ли в таком случае лицензия? Под размещением отходов в силу ст. 1 Закона № 89-ФЗ понимается их хранение (временное содержание для последующего захоронения) и захоронение (изоляция отходов в специальных хранилищах). Хранение отходов происходит исключительно в специально оборудованных сооружениях - объектах размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище и пр.). Такие объекты заносятся в государственный реестр (п. 6 ст. 12 Закона № 89-ФЗ), находятся на балансе организации или арендуются и эксплуатируются им.

Природоохранное законодательство оперирует тремя разными понятиями: накопление, хранение и захоронение отходов. Так, в п. 4.2.1 ГОСТ 30773-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения" накопление отходов определено как второй этап технологического цикла отходов, которому предшествует только их появление, а хранение и удаление - завершающие этапы цикла, которые осуществляются после их транспортировки и складирования. Кроме того, в проекте лимитов на размещение отходов в одном из разделов указываются места хранения отходов, а в другом - объекты их размещения.

Очевидно, что понятие временного накопления отходов в контейнере не соответствует хранению отходов. Ведь хранение отходов в контексте законодательства - это вид деятельности, связанный с эксплуатацией специально оборудованных объектов, а не внутреннее движение отходов на предприятии. И, конечно, таким объектом не является мусорный бак.

В случае если организация не осуществляет ни один из лицензируемых видов деятельности и не имеет лицензии, в пакете документов на оформление лимитов оно вправе представить лицензию специализированной организации, с которой заключен договор. Соответствующие данные должны быть отражены в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Так действуют при утверждении лимитов многие организации России. Если в каком-либо подразделении отказывают в согласовании лимитов на основании отсутствия собственной лицензии, стоит потребовать письменного нормативного обоснования отказа.

Кроме того, п.4.6 ГОСТ Р51769-2001 указывает, что лицензии выдаются на осуществление такого вида деятельности по обращению с отходами, в результате которого юридическое и физическое лицо, ее осуществляющее, получает прибыль (транспортирование, переработка, складирование, захоронение, уничтожение отходов и т.п.). Как правило, большинство организаций от этой деятельности прибыли не получают, следовательно, и лицензию они иметь не должны.

Уже есть арбитражная практика в этой области, например постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.11.2007 по делу № А05-5724/2007 (приложение).

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Коробова К.Ю., судей Афанасьева С.В. и Казанцевой Р.В., при участии от ОАО "Северное лесопромышленное товарищество - лесозавод N 3" Магунова А.Б. (доверенность от 21.06.2007 N 93), рассмотрев 06.11.2007 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления по технологическому и экологическому надзору по Архангельской области Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2007 по делу N А05-5724/2007 (судьи Виноградова Т.В., Богатырева В.А., Маганова Т.В.),

Управление по технологическому и экологическому надзору по Архангельской области Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества "Северное лесопромышленное товарищество - лесозавод № 3" (далее - ОАО "Лесозавод № 3", Общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 02.07.2007 (судья Хромцов В.Н.) заявленные требования удовлетворены. Общество признано виновным в совершении вменяемого ему правонарушения и привлечено к административной ответственности в виде взыскания штрафа в сумме 40000 руб.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2007 решение отменено; Управлению в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Управление просит постановление суда апелляционной инстанции отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции необоснованно указал на отсутствие в действиях Общества по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов признаков предпринимательской деятельности. Факт осуществления ответчиком такой деятельности Управление усматривает из наличия заключенных Обществом с другими предприятиями договоров по поставке им образующихся у него отходов на возмездной основе.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения, указывая на необоснованность доводов кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель ОАО "Лесозавод № 3" подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Управление о времени и месте слушания дела извещено, однако своих представителей в судебное заседание не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в период с 09.04.2007 по 09.05.2007 Управлением на основании распоряжения от 29.03.2007 N 34-Р проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства Российской Федерации при осуществлении хозяйственной деятельности ОАО "Лесозавод № 3", расположенным по адресу: город Архангельск, Ленинградский проспект, дом 163.

В ходе проверки установлено и зафиксировано в акте проверки от 10.05.2007 № 06-36/31.07, что Общество, осуществляя эксплуатацию лесопильного производства в период с 01.01.2004 и на момент проведения проверки, допускало образование, использование, транспортировку, обезвреживание и размещение отходов коры, горбыля, рейки из натуральной чистой древесины, щепы натуральной чистой древесины, относящихся к опасным видам отходов, в отсутствие необходимой для осуществления данного вида деятельности лицензии.

Усмотрев в указанных действиях Общества признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, Управление 22.05.2007 вынесло в отношении Общества протокол № 06-2/32 об административном правонарушении и на основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ передало дело на рассмотрение в арбитражный суд.

В процессе рассмотрения дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что собранные Управлением по делу об административном правонарушении доказательства должным образом подтверждают факт наличия в действиях Общества состава предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ правонарушения, и на основании этого привлек ОАО "Лесозавод № 3" к установленной данной административно-правовой нормой ответственности.

Суд апелляционной инстанции признал указанный вывод суда неправомерным, посчитав, что в деятельности Общества по удалению опасных отходов со своей территории отсутствуют признаки предпринимательской деятельности, а вследствие этого ему не может быть вменено в вину совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Проанализировав указанные позиции судов в совокупности с представленными в материалы дела доказательствами, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Применительно к деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов обязательность наличия такой лицензии установлена в статье 9 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ) и подпункте 74 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Отсутствие соответствующей лицензии при осуществлении указанной деятельности в качестве предпринимательской является объектом административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Анализ названных правовых норм в системном толковании с положениями пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что для привлечения Общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ последнее должно было не только осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов, но наряду с этим также извлекать систематическую прибыль от этой деятельности.

Таким образом, Управлению следовало доказать, что Общество, осуществляя на своей территории сбор, хранение на временных площадках, сжигание и вывоз этих отходов с территории предприятия, производило указанные действия в первую очередь с целью систематического получения дохода от таких действий.

Между тем, как видно из материалов дела, Общество, предупреждая скопление на своей территории образующихся в процессе осуществляемой им деятельности отходов, действовало не в целях извлечения прибыли, а в целях удаления и предотвращения проявления опасных свойств этих отходов.

Суд кассационной инстанции считает, что указанные обстоятельства не могут быть опровергнуты представленными в материалы дела договорами Общества с третьими лицами, которые, по мнению заявителя, указывая на возмездный характер заключенной на их основе сделки по поставке ответчиком этим лицам спорных отходов, свидетельствуют о предпринимательском характере осуществляемой таким образом деятельности Общества по размещению отходов.

Имеющиеся в деле данные не содержат доказательств фактического исполнения этих договоров, срок действия которых к тому же истек задолго до того, как Управлением была произведена проверка в отношении Общества.

С учетом того, что иных доказательств, которые подтверждали бы осуществление Обществом деятельности по сбору и размещению отходов в предпринимательских целях, Управлением не представлено, кассационная инстанция полагает, что суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод об отсутствии в действиях ответчика состава правонарушения, установленного в диспозиции части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Поскольку в указанной ситуации привлечение Общества судом первой инстанции к административной ответственности нельзя признать правомерным, апелляционный суд обоснованно указал на необходимость отмены принятого Арбитражным судом Архангельской области решения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2007 по делу № А05-5724/2007 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления по технологическому и экологическому надзору по Архангельской области Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

При подготовке данного материала были использованы следующие материалы:
Петрова Н.Р. «Право на осуществление производственной деятельности без мусорной лицензии» - Рециклинг отходов, №1 (13) февраль 2008, с. 27-28;
Преснякова Е.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду - "Промышленность: бухгалтерский учет и налогообложение", 2007, № 8;
Справочная правовая информация "КонсультантПлюс".